Щодо впровадження Принципів діяльності органів державної статистики
(Голова Держкомстату України О. Осауленко)
Протягом багатьох років міжнародні статистичні організації та статистичні служби різних країн намагалися розробити стандарти щодо організації діяльності, дотримання яких забезпечувало б високу якість статистичної інформації.
У 80-90-х роках минулого сторіччя у світі, у тому числі й у європейських країнах, активно поширювалась ідеологія загального управління якістю (TQM). Широкого застосування набули різного роду моделі та системи управління якістю, зокрема, Модель досконалості Європейського фонду управління якістю (Модель EFQM), стандарти системи управління якістю ISO 9000 тощо. Ці інструменти мали одну мету – забезпечувати виробництво продукції високої якості, тому в деяких питаннях вони перетиналися й одночасно доповнювали один одного.
Міжнародна статистична спільнота також долучилася до цих процесів. Статистичні інституції прагнули створення таких стандартів, які поряд із забезпеченням відповідності базовим принципам гарантії якості враховували б також і специфіку статистичного виробництва.
Першим із таких стандартів стала Декларація професійної етики (Declaration on Professonal Ethics), розроблена Міжнародним статистичним інститутом у 1985 році.
У 1994 році Статистична комісія ООН розробила та схвалила Основні принципи офіційної статистики (UN Fundamental Principles of Official Statistics), що декларували загальні підходи, яких мали дотримуватися статистичні служби для забезпечення довіри держави й суспільства до статистичної інформації. І хоча жоден з десяти цих принципів прямо не надавав якісних характеристик статистичних даних, виконання цих принципів створювало умови для виробництва такої інформації.
У 1999–2001рр. за ініціативи Комітету ЄС зі статистичних програм було підготовлено й прийнято Декларацію якості Європейської статистичної системи (ESS Quality Declaration). Ця Декларація включає стислий опис Європейської статистичної системи (далі – ЄСС), визначає її місію й завдання, а також установлює десять принципів європейського статистичного співробітництва, які базуються на Основних принципах офіційної статистики.
У 2005 році у розвиток Основних принципів офіційної статистики Комітет ООН з координації статистичної діяльності прийняв Керівні принципи міжнародної статистичної діяльності ООН (UN Principles Governing International Statistical Activities), спрямовані на підвищення ефективності функціонування міжнародної статистичної системи. Зазначений документ містить перелік принципів діяльності міжнародних організацій, які розробляють і поширюють статистичну інформацію.
Усі ці напрацювання створили передумови для наступного кроку в рамках ЄСС – розробки уніфікованого документа, який би всебічно охоплював різні аспекти діяльності статистичних органів і містив набір індикаторів, що відображають рекомендовані норми для статистичної практики та надають основи для оцінки відповідності їм.
У 2005 році на базі Основних принципів офіційної статистики ООН, Декларації якості ЄСС, Керівних принципів міжнародної статистичної діяльності, з метою інтеграції інституційних систем (до яких належить Модель досконалості Європейського фонду управління якістю) та систем забезпечення якості (ISO 9000), Комітет ЄС зі статистичних програм розробив і затвердив Кодекс діяльності європейської статистики (European Statistics Code of Practice (CoP)) (далі – Кодекс), яким установлено основні принципи діяльності ЄСС щодо інституційного середовища, статистичних процесів і продукції європейських статистичних служб. Три складові Кодексу базуються на 15 принципах, кожен з яких характеризується 3–7 відповідними показниками. Тобто Кодекс являє собою взаємопов'язану систему показників, згрупованих в окремі блоки, які встановлюють прийнятний рівень результатів статистичної діяльності та дозволяють оцінювати ступінь відповідності цих результатів основним завданням та функціям, що покладені на статистичні служби. Інакше кажучи, Кодекс є своєрідним стандартом якості, адаптованим до специфіки державної статистичної діяльності.
Кодекс спрямований на досягнення двох цілей, про які йдеться в його преамбулі: з одного боку – підвищення довіри до статистичних служб шляхом здійснення інституційних заходів, з іншого – поліпшення якості статистичних даних завдяки впровадженню найкращої статистичної практики та методів.
У травні 2005 року Європейська Комісія розглянула та схвалила рекомендації щодо впровадження принципів Кодексу статистичними службами європейських країн, а також проведення моніторингу їх дотримання.
Для вивчення ситуації щодо впровадження Кодексу в статистичних службах країн Європейського Союзу та його виконання був розроблений Запитальник для самооцінки (Questionnaire CoP), який являє собою систему показників, що дозволяють здійснювати моніторинг виконання принципів Кодексу. Цей Запитальник надає можливість отримати відповідь стосовно того, наскільки практична діяльність національної статистичної служби відповідає принципам Кодексу, провести співставлення між країнами і головне – визначити напрями подальшого розвитку й удосконалення як окремих статистичних служб, так і ЄСС у цілому.
Крім цього, з метою забезпечення проведення незалежної оцінки впровадження у практичну діяльність принципів Кодексу Рішенням №235/2008/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 11 березня 2008 року було створено Європейську консультативну раду з питань статистичного управління. Основними завданнями цієї Ради стало здійснення спостереження за впровадженням принципів Кодексу в ЄСС, надання оцінки цій роботі, а також підготовка відповідного звіту до Європейського Парламенту та Ради.
11 березня 2009 року Європейський Парламент та Рада прийняли Регламент (ЄС) №223/2009 щодо європейської статистики, яким визначено, що з метою підвищення довіри до європейської статистики національні статистичні служби повинні мати професійну незалежність і забезпечувати неупередженість і високу якість офіційної статистики згідно з принципами, викладеними у Кодексі. У Регламенті також було зазначено, що Кодекс у разі необхідності має переглядатися й актуалізуватися Комітетом з Європейської статистичної системи (далі – Комітет ЄСС). Цей Комітет має забезпечувати керівництво ЄСС для розроблення, виробництва та поширення європейської статистики у відповідності з такими статистичними принципами: професійна незалежність, неупередженість, об’єктивність, надійність, статистична конфіденційність, ефективність витрат. Усі ці принципи детально визначені у Кодексі.
У 2008 році, з метою адаптації нормативно-правової бази у галузі статистики до вимог ЄС та на виконання Стратегії розвитку державної статистики на період до 2012 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 № 1413-р (далі – Стратегія 2012), Держкомстат розпочав роботу з підготовки і впровадження національних принципів діяльності органів державної статистики.
Для реалізації цього завдання, згідно з наказом від 01.08.2008 № 263 "Про проведення самооцінки відповідності діяльності Держкомстату принципам Кодексу діяльності європейської статистики", у Комітеті було створено робочу групу з підготовки та проведення самооцінки, розроблено заходи і складено план-графік її проведення.
Перш за все, робочою групою на базі Questionnaire CoP було розроблено національний Запитальник із проведення самооцінки відповідності діяльності Держкомстату принципам Кодексу, за показниками якого й було проведено самооцінку.
Проведення самооцінки дозволило Держкомстату отримати інформацію щодо ступеня відповідності національної статистичної системи до європейських вимог, набути певного досвіду в проведенні подібного моніторингу для подальшого розвитку державної статистики завдяки виявленню сфер діяльності, які потребують удосконалення.
Слід зазначити, що успішній роботі з підготовки цього документа значною мірою сприяли напрацювання з впровадження системи управління якістю. Так, на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2006 № 614 "Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади" (зі змінами), Держкомстат протягом 2007–2008 рр. здійснив низку організаційних заходів, у ході яких було розроблено та затверджено основну документацію системи управління якістю Держкомстату, а саме: політику та цілі у сфері якості, настанову щодо якості, перелік ключових процесів діяльності, визначено відповідальних виконавців, перелік послуг, що надаються Комітетом, і перелік їх користувачів.
У подальшому протягом 2009 року робота із запровадження системи управління якістю проводилася на рівні територіальних органів державної статистики. За її результатами наказом Держкомстату від 30.12.2009 № 500 затверджено Типову документацію системи управління якістю територіальних органів державної статистики.
На підставі матеріалів за вищевказаними роботами, виконаними органами державної статистики на державному та регіональному рівні, Держкомстат розпочав складання інтегрованого переліку послуг і користувачів цих послуг, а також формування загального переліку процесів системи органів державної статистики, які базуються на Загальній моделі статистичного бізнес-процесу (GSBPM), представленій Секретаріатом ЄЕК ООН на Робочій сесії ЄЕК ООН/Євростат/ОЕСР з питань статистичних метаданих (METIS) в Люксембурзі у квітні 2008 року і затвердженій Координаційною групою METIS.
Протягом 2009–2010рр. на підставі результатів робіт із запровадження системи управління якістю в органах державної статистики та проведеної самооцінки діяльності Держкомстат здійснив підготовку національних принципів діяльності органів державної статистики, гармонізованих з Кодексом діяльності європейської статистики (далі – Принципи діяльності).
На завершальній стадії підготовки Принципів діяльності до цієї роботи були залучені експерти Національного інституту статистики Данії. У лютому – квітні 2010 року в рамках проекту Тwinning light "Гармонізація офіційної статистики України зі статистичними стандартами ЄС" проект Принципів діяльності детально обговорювався із зазначеними експертами й у травні цього року остаточна редакція проекту цього документа отримала їх позитивну оцінку і була рекомендована для затвердження.
На початку червня поточного року проект Принципів діяльності органів державної статистики розглянули на засіданні колегії Комітету і затвердили наказом Держкомстату від 14.06.2010 № 216. Слід зазначити, що Україна перша серед країн СНД розпочала роботи з розроблення, впровадження і застосування у практичній діяльності гармонізованих з Кодексом національних принципів діяльності органів державної статистики.
Принципи діяльності запроваджено з метою створення підґрунтя для подальшого зміцнення інституційної спроможності Держкомстату, впровадження найкращого досвіду європейської статистики у національну статистичну практику і на цій основі підвищення довіри користувачів до діяльності органів державної статистики та забезпечення високої якості статистичної інформації, а також позиціонування органів державної статистики до ЄСС.
Принципи діяльності складаються з трьох розділів:
І. Інституціональна структура (принципи загального управління органів державної статистики). Принципи цього розділу стосуються аспектів державної статистичної діяльності, пов'язаних із забезпеченням професійної незалежності органів державної статистики, їх повноважень щодо збору даних, відповідності ресурсів, належної якості та конфіденційності статистичної інформації, об’єктивності та неупередженості державної статистичної діяльності, а також оцінювання її результативності та спрямування зусиль на розвиток і постійне вдосконалення, відповідно до кращої світової статистичної практики.
ІІ. Статистичні процеси (принципи здійснення статистичних процесів). Принципи цього розділу охоплюють аспекти діяльності органів державної статистики, які стосуються впровадження європейських та інших міжнародних стандартів і рекомендацій, а також найкращого практичного досвіду, зокрема сучасної науково-обґрунтованої методології та відповідних статистичних процедур; установлення партнерських відносин з усіма суб'єктами, які беруть участь у здійсненні державної статистичної діяльності, у тому числі щодо помірного навантаження на респондентів, розширення взаємообміну інформаційними ресурсами з органами, що збирають та використовують адміністративні дані, координації дій співвиробників статистичної інформації, налагодження співробітництва з міжнародними організаціями та статистичними службами інших країн тощо. Цей розділ уміщує також гармонізований з Кодексом принцип діяльності, який декларує ефективність витрат.
ІІІ. Статистична продукція (принципи виробництва статистичної продукції). Цей розділ уключає принципи, що визначають критерії якості статистичної інформації відповідно до компонентів якості ЄСС, а саме: відповідність/релевантність, точність/надійність, своєчасність та пунктуальність, доступність та зрозумілість/ясність, послідовність/узгодженість та зіставність/порівнянність.
Принципи діяльності базуються на принципах Кодексу, а також уміщують систему показників PARIS – XXI, що застосовується для глобальної оцінки статистичних систем, показників реалізації Стратегії 2012, інших моніторингів діяльності, що можуть бути використані як для оцінки відповідності стандартам ЄСС, так і для внутрішнього перегляду організації державної статистичної діяльності.
Слід підкреслити, що Принципи діяльності повністю гармонізовані з Кодексом, у той же час, на відміну від останнього, вони включають 18 принципів. До Принципів діяльності у незмінному вигляді включено всі 15 принципів Кодексу, при цьому принцип 12 доповнено низкою показників, які характеризують співпрацю не лише з респондентами, але й усіма іншими суб’єктами, які беруть участь у здійсненні державної статистичної діяльності. Це знайшло відображення в назві принципу, яка відповідає пріоритету Стратегії 2012 – “Партнерські відносини у здійсненні державної статистичної діяльності” (у Кодексі – принцип 9 “Помірне навантаження на респондентів”). Також було розширено коло показників у принципі 13 “Ефективність витрат”. Крім цього, до Принципів діяльності включено додатково ще три принципи: “Управління діяльністю та професійна етика” (4 показники), “Результативність діяльності” (3 показники) і “Постійне удосконалення” (3 показники). Зазначені доповнення зумовлені необхідністю впровадження у державну статистичну діяльність підходів, визначених TQM, EFQM, ISO 9000 та GSBPM, для створення відповідного середовища та чіткого механізму постійного вдосконалення й забезпечення на цій основі розвитку органів державної статистики.
У подальшому Принципи діяльності слугуватимуть основою для формування Порядку проведення органами державної статистики самооцінки діяльності (далі – Порядок самооцінки), розробка якого також передбачена Стратегією 2012. Цей документ визначатиме правила, процедури та інструментарій для здійснення самооцінювання, а також установлюватиме способи і методи аналізу його результатів для з'ясування міри відповідності державної статистичної діяльності в Україні принципам Кодексу. Крім того, Порядок самооцінки має стати засобом виявлення тих напрямів діяльності органів державної статистики, які потребуватимуть у подальшому розвитку та вдосконалення. В основу Порядку самооцінки буде покладено результати Per Revev у 2006 – 2008рр. у статистичних службах європейських країн, а також національний досвід, отриманий у ході здійснення функціонального обстеження Держкомстату та територіальних органів державної статистики, розроблення системи управління якістю в органах державної статистики, проведення у 2008 році самооцінки відповідності діяльності Держкомстату принципам Кодексу тощо.